Uluslararası hukuk yapısında ulusal hukuk düzeninden farklı olarak bir yasama organı bulunmamaktadır. Bu nedenle belirli konular üzerinde yapılacak çalışmalarda uzman uluslararası örgütlerin kendi yetki alanlarıyla ilgili üye devletlerin faaliyetlerini düzenlemeye yönelik tasarrufları, bu örgütlerin en önemli görevlerinden biri olarak ortaya çıkmaktadır.
Bazı uzman örgütlerin amaçlarına ulaşmak için, özellikle teknik meselelerde ve acil ihtiyaçlar bakımından gerekli olduğunda, uluslararası antlaşmaların hazırlanması konusunda geleneksel olarak yerleşmiş sürece nazaran farklı usullerle birtakım uluslararası normların kabulü konusunda kurucu antlaşmalarıyla yetkilendirildikleri görülmektedir. Bu örgütlerden biri de Dünya Sağlık Örgütü (DSÖ) olup, kurucu antlaşması çerçevesinde, hastalıkların yayılmasının önlenmesi amacıyla Örgüt tarafından uluslararası sağlık tüzükleri kabul edilmektedir. Söz konusu tüzüklerin üye devletler bakımından bağlayıcı hâle gelmesi ise, yine Örgüt tarafından sağlık alanındaki meselelere dair kabul edilebilen sözleşmelere nazaran farklı bir usulde olmaktadır. Bu nedenle uluslararası sağlık tüzüklerinin hukukî niteliği konusunda değişik görüşler ileri sürülmektedir.
DSÖ’NÜN TÜZÜK YAPMA YETKİSİ VE TÜZÜKLER
DSÖ normatif işlevini yerine getirirken tavsiyeler ve sözleşmelere ek olarak tüzük yapma yolunu da kullanabilir (DSÖ Anayasası, m.2/k, m. 21). Asamble, DSÖ Anayasası m.21 ve m.22 çerçevesinde belirli konulara ilişkin olarak oy çokluğu ile belirlenen süre içerisinde düzenlemeyi reddetmeyen ya da çekince ileri sürmeyen üye devletler için bağlayıcı tüzükler kabul etme yetkisine sahiptir. Asamble tarafından DSÖ Anayasası m.19 çerçevesinde kabul edilebilecek sözleşmeler örgütün yetkisi dâhilindeki her konuya ilişkin olabilecekken, m.21 çerçevesinde kabul edilebilecek tüzükler yalnızca belirli konulara ilişkin olabilir (Yemin, 1969: 183- 184). Anayasası m. 21 ile Asamblenin tüzüklerin kabulü bakımından yetkilendirildiği konular şunlardır (Samancı, 2014: 123):
“(a). Sağlık ve karantina şartları ile hastalıkların uluslararası alanda yayılmasını önlemeyi amaçlayan diğer tedbirler;
(b). Hastalıklara, ölüm nedenlerine ve halk sağlığı uygulamalarına ilişkin terminoloji (nomenclatures);
(c). Hastalıkların tanı yöntemleriyle ilgili uluslararası alanda kullanılacak standartlar;
(d). Uluslararası ticarette dolaşımda bulunan biyolojik, farmasötik ve benzeri ürünlerin zararsızlığı, saflığı ve etkisi ile ilgili standartlar;
(e). Uluslararası ticarette dolaşımda bulunan biyolojik, farmasötik ve benzeri ürünlerin reklamı ve etiketlenmesi.”
Tüzükler, Asamble tarafından kabul edildiğine ilişkin bildirimden sonra kural olarak tüm üye devletler için yürürlüğe girer. Ancak üye devletlerden biri tüzüğü reddettiğini ya da çekinceyle kabul ettiğini belirli bir süre içinde Genel Direktöre bildirebilecektir (DSÖ Anayasası, m.22). Dolayısıyla Asamble tarafından DSÖ Anayasasının 21. Maddesi çerçevesinde kabul edilen tüzükler, tüzükte öngörülen süre içinde reddeden ya da çekince beyanında bulunan devletler hariç, tüm üye devletler açısından herhangi olumlu bir bildirime gerek kalmaksızın aynı tarihte yürürlüğe girmekte ve bu devletler açısından tüzüklerin bağlayıcı gücü bulunmaktadır (Yemin, 1969: 191). DSÖ Anayasası m. 22’de öngörülen bu usul, halk sağlığı alanındaki uluslararası iş birliği bakımından önemli bir dönüm noktasıdır. Zira o tarihe dek m. 21’de sayılan konularda, devletin bir uluslararası anlaşmayla bağlanmasının ancak bu yöndeki rızasını olumlu bir davranışla açıklaması hâlinde mümkün olacağı yönündeki geleneksel kural çerçevesinde şekillenen uluslararası sağlık sözleşmeleriyle düzenlemeler yapılmaktaydı (Fidler, 2005: 332).
Asamble 2015 yılına kadar Kurucu Anlaşmasının 21. Maddesinin a ve b bentlerine dayanarak yalnızca iki tüzük kabul etmiştir (Samancı, 2016: 79). Bu tüzüklerden birincisi, Asamble tarafından ilk olarak 1948’de, ardından yeniden düzenlenerek DSÖ Anayasası m.21/b kapsamında kabul edilen “Hastalıklar ve Ölüm Nedenleri ile İlgili Terminoloji Hakkında 1 Numaralı DSÖ Tüzüğü” dür. Tüzüğün maksadı ve düzenlediği konu, karşılaştırma yapabilmek adına ölüm nedenlerinin sınıflandırılmasında istatistiki bilgilerde yeknesaklığın sağlanmasıdır.
DSÖ bünyesinde kabul edilen ikinci tüzük ise, Asamble tarafından ilk olarak 1951 yılında WHA4.75 sayılı kararla DSÖ Anayasası m.21 kapsamında kabul edilen Uluslararası Sağlık Tüzüğüdür.
ULUSLARARASI SAĞLIK TÜZÜĞÜ (2005)
İlk olarak 1951’de düzenlenen Uluslararası Sağlık Tüzüğünün amacı salgın/ bulaşıcı hastalıkların dünya çapında yayılmasının önlenmesidir. İşte bu maksatla başlatılan çalışmalar sonucunda 1892 yılında akdedilmiş birtakım uluslararası sağlık sözleşmelerinin gözden geçirilmesi ve birleştirilmesi sonucu Uluslararası Sağlık Tüzüğü ortaya çıkmıştır (Uluslararası Sağlık Tüzüğü, 1951: Giriş Bölümü). Dünya Sağlık Asamblesi, Uluslararası Sağlık Tüzüğünü 1951 yılından sonra yeniden gözden geçirerek, 1969 ve 2005 yıllarında revize yapma yoluna gitmiştir (Ruger, 2008:7). Günümüzde, Asamble tarafından 23 Mayıs 2005 tarihli WHA58.3 sayılı kararla değişiklik yapılan Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) yürürlükte bulunmaktadır.
Uluslararası Sağlık Tüzüğünün temel amacı, hastalıkların uluslararası alanda yayılmasını, uluslararası ticaret ve dolaşıma orantısız biçimde müdahale etmemek kaydı ile maksimum önlem almak yoluyla minimum düzeye indirmektir (Ruger, 2008: 7). Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) m. 6 ve 7 dikkate alındığında, daha önceki uluslararası sağlık sözleşmelerinde ve tüzüklerinde kabul edilen özellikli hastalıklara özgülenmiş yaklaşımların terk edildiği görülebilecektir. Bahsi geçen hükümlerde, bir hastalığın uluslararası alanda yayılma yolu ile diğer devletler için halk sağlığı riski oluşturduğu ve eşgüdüm içinde uluslararası yanıtta bulunulmasını potansiyel olarak gerekli kıldığı tespit edilen her durumun Tüzüğün kapsamında belirtildiği düzenlenmiştir. Bu sebeple hastalıkların uluslararası alanda yayılmasının önlenmesi konusunda Örgütün etkinliği önemli düzeyde artırılmıştır (Samancı, 2014: 125- 133).
ULUSLARARASI SAĞLIK TÜZÜĞÜNÜN (2005) KABULÜ SÜRECİ
Gerek 1951 gerek onun yerini alan 1969 tarihli Uluslararası Sağlık Tüzükleri temelde karantinaya alınabilir spesifik bulaşıcı hastalıkları ( Burci/ Vignes, s. 135, 136, 138) kapsamakta ve kapsam dâhilindeki bu hastalıkların uluslararası alanda yayılmasının önlenmesini hedeflemekteydi (Fidler, s. 339, 340) .Aslında spesifik hastalıkların (kolera, veba ve sarıhumma) uluslararası alanda yayılmasının önlenmesine dair bu yaklaşım, 1851 tarihinde toplanan Paris Konferansında benimsenmiş ve o dönemden itibaren büyük ölçüde aynen devam etmiştir ( Fidler, s. 328-330). Ancak özellikle 1990’lı yıllardan itibaren, yalnızca kapsamındaki spesifik hastalıklara ilişkin bildirim ve izlem yükümlülüğü öngören Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (1969) küreselleşen dünyada mevcut veya yeni ortaya çıkan halk sağlığı tehditlerine cevap vermede ne ölçüde yeterli olduğu sorgulanmaya başlamıştır (Burci/Vignes, s. 138, 139). Zira bu dönemde Uluslararası Sağlık Tüzüğü (1969) kapsamındaki kolera ve veba gibi bazı hastalıklar yeniden yayılmaya başlamış, ebola kanamalı ateşi gibi yeni bazı bulaşıcı hastalıklar ortaya çıkmış ve biyolojik silahların kullanılması durumunda meydana gelebilecek salgın/bulaşıcı hastalıklar konusunda ciddi endişeler dile getirilmeye başlamıştır. Neticede halk sağlığını tehdit eden durumların sürekli bir gelişim içinde olduğu anlaşılmıştır Fidler, s. 338-342).
Tüzük (1969) kapsamındaki hastalıkların sınırlı sayıda olmasının yanında, taraf devletlerin DSÖ’ye salgınları bildirme konusundaki yükümlülüklerine tam anlamıyla uymamalarının ve salgın hastalıkların mevcut olduğu ülkelerden gelen ticarî mallara veya yolculara uygulanabilecek tedbirler bakımından Tüzükle belirlenen azamî sınırların aşılmasının Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (1969) uygulanmasında en önemli sorunları teşkil ettiği belirtilmektedir (Burci/Vignes, s. 138; Fidler, s. 344). Nihayetinde uluslararası dolaşımdaki önemli artışın bulaşıcı hastalıkların uluslararası alanda hızla yayılmasına yol açabileceğini yukarıda belirtilen hususlarla birlikte dikkate alan Asamble, 12 Mayıs 1995 tarihli WHA48.7 sayılı Kararıyla Genel Direktörden Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (1969) gözden geçirilmesi çalışmalarına başlamasını istemiştir.
Asamblenin talebi üzerine 1995 yılı sonunda başlayan Uluslararası Sağlık Tüzüğünü (1969) gözden geçirme çalışmaları uzunca bir süreye yayılan karmaşık bir süreç izlemiştir. İlk önce DSÖ Sekretaryası tarafından yapılan bir dizi teknik toplantı ve çalışmanın ardından 1998 yılında bir geçici taslak metin hazırlanmıştır. Bir yandan DSÖ Sekretaryasının taslak metin üzerindeki çalışmaları sürerken diğer taraftan Örgütün “Küresel Salgın Alarmı ve Yanıt Ağı” (Global Outbreak Alert and Response Network/ GOARN) adı altında geliştirerek uygulamaya başladığı yeni bir programın başarılı olduğu görülmüş ve daha sonra taslak metin önemli ölçüde bu programa uygun hale getirilmeye çalışılmıştır (.Fidler, s. 347-355).
Uluslararası Sağlık Tüzüğünü (1969) gözden geçirme çalışmalarındaki ağır işleyiş, 2002 yılında Çin’de tespit edilen ve 2003 yılında farklı ülkelere yayılan şiddetli akut solunum yetmezliği sendromu (Severe Acute Respiratory Syndrome/SARS) salgını üzerine hızlandırılmıştır (Fidler, s. 343, 354, 355). Nihayetinde Sekretaryanın yaklaşık on yıllık çabaları sonucunda ortaya çıkan Uluslararası Sağlık Tüzüğü taslağı 2004 yılında tamamlanmış ve Asamblenin 28 Mayıs 2003 tarihinde aldığı WHA56.28 sayılı Kararla bir yardımcı organ olarak kurulan hükümetler arası çalışma grubuna (intergovernmental working group) sunulmuştur. Üye devletlerin ve bazı koşulları taşıyan bölgesel ekonomik bütünleşme örgütlerinin katılımına açık olan hükümetler arası çalışma grubu, önce 1-12 Kasım 2004 ardından da 21-26 Şubat 2005 tarihlerinde Sekretarya tarafından hazırlanan taslak metni görüşmüş, 12-14 Mayıs 2005 tarihli son toplantıda da Asambleye sunulmak üzere metne son şeklini vermiştir. Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) Asamble tarafından 23 Mayıs 2005 tarihli WHA58.3 sayılı Kararla kabul edilerek, Tüzüğün 59. maddesi uyarınca 15 Haziran 2007’de yürürlüğe girmiştir.
ULUSLARARASI SAĞLIK TÜZÜĞÜNÜN (2005) İÇERİĞİ
Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (2005) amacı Tüzüğün 2. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre Tüzükle, uluslararası dolaşıma ve ticarete gereksiz müdahaleden kaçınarak ve halk sağlığı açısından ortaya çıkacak risk ile orantılı ve sınırlı olarak, hastalıkların uluslararası alanda yayılmasının önlenmesi, kontrol edilmesi, hastalıkların uluslararası alanda yayılmasına karşı koruma sağlanması ve halk sağlığı açısından gerekli yanıtın verilmesi amaçlanmaktadır.
Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) ile hastalıkların uluslararası alanda yayılmasının önlenmesi ve halk sağlığının korunması bakımından daha önce yürürlükte olan Tüzüğe (1969) nazaran önemli yenilikler getirilmiştir (.Fidler, s. 358-388; Mack, s. 369-377). Yukarıda belirtildiği üzere hem uluslararası sağlık sözleşmeleri hem de 1951 ve 1969 tarihli Uluslararası Sağlık Tüzükleri yalnızca belirli hastalıkları kapsamaktaydı. Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (2005) kendisinden önceki düzenlemelerden en önemli farkı, bu Tüzük kapsamında başvurulabilecek tedbirlerin spesifik hastalıklara özgülenmemiş olmasıdır. Zira Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) m. 6 ve 7 çerçevesinde taraf devletlere DSÖ’ye bildirim yükümlülüğü öngörülen durum, bir taraf devletin ülkesinde spesifik bir hastalığın görülmesi değil, “uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumunun” (public health emergency of international concern) mevcudiyetidir. Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (2005) kapsamının belirlenmesinde başvurulacak “uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumu” (public health emergency of international concern) Tüzüğün 1. maddesinde şöyle tanımlanmıştır: “Bu Tüzükte öngörüldüğü şekilde, (i) bir hastalığın uluslararası alanda yayılma yoluyla diğer devletler için halk sağlığı riski oluşturduğu ve (ii) eşgüdüm içinde uluslararası yanıtta bulunulmasını potansiyel olarak gerekli kıldığı, tespit edilen olağandışı olay anlamındadır.”
Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (2005) kapsamı, uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumunun tanımından da anlaşılacağı üzere, gelişen yeni koşullara uyarlamaya müsait, esnek bir tutumla belirlenmektedir. Böylece Tüzük yalnızca belirli hastalıkları değil, ileride ortaya çıkabilecek farklı hastalıkları da içermekte ve bu hastalıklara dair alınabilecek tedbirlerin belirlenmesini de düzenlemektedir (Fidler, s. 362, 363; Mack, s. 374, 375). Nitekim bu hususu göz önünde bulunduran BM Genel Sekreteri, Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (2005) Asamblede kabulünü, halk sağlığının, kökenine ve kaynağına bakılmaksızın tüm hastalık risklerinden korunmasına ilişkin uluslararası iş birliği için cesur ve gerekli bir adım olarak nitelendirmiştir.
Uluslararası dolaşıma ve ticarete gereksiz müdahaleden kaçınarak hastalıkların uluslararası alanda yayılmasının önlenmesi amacını taşıyan Uluslararası Sağlık Tüzüğünde (2005), hem taraf devletler hem de DSÖ için önemli hak ve yükümlülükler öngörülmüştür.
Uluslararası Sağlık Tüzüğüyle (2005) taraf devletler için öngörülen yükümlülükler arasında, Tüzüğün uygulanmasında insan haklarına saygı gösterilmesi (m. 3/1); taraf devletlerden birinin ülkesinde ortaya çıkan uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumu teşkil edebilecek bir olayı DSÖ’ye bildirim yükümlülüğü (m. 6); hastalıklara dair olayları tespit, değerlendirme, bildirme ve raporlama kapasitesi ile uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumlarına ve halk sağlığı risklerine hızlı ve etkili şekilde yanıt verme kapasitesinin geliştirilmesi, güçlendirilmesi ve sürdürülmesi (m. 5/1, m. 13/1); taraf devletlerin ülkelerine giriş noktaları ile ilgili yükümlülükleri (m. 19-22) sayılabilir (Mack, s. 369 vd.).
Uluslararası Sağlık Tüzüğüyle (2005) DSÖ için de yetki ve sorumluluklar öngörülmektedir. DSÖ’nün Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) çerçevesinde sahip olduğu en önemli yetkilerden biri salgınlara ilişkin izlem bilgisiyle ilgilidir. 1951 ve 1969 tarihli Uluslararası Sağlık Tüzükleri yürürlükteyken yalnızca salgından etkilenen devlet tarafından verilen bilgiler çerçevesinde tasarrufta bulunma yetkisine sahip olan Örgüt, 2005 tarihli Tüzüğün yürürlüğe girmesinden itibaren olay ülkesinde gerçekleşen devlet dışındaki kaynaklardan, örneğin hükümet dışı kuruluşlardan gelen bildirimleri de dikkate alabilecektir. Hastalıkların uluslararası alanda yayılmasının önlenmesi amacıyla paylaşılan bilgilerin uluslararası ticarete ve dolaşıma olan olumsuz etkileri göz önünde bulundurularak DSÖ tarafından elde edilen bilgilerin Tüzükte belirtilen haller dışında, Örgütçe gizli tutulması da Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) m. 11’de düzenlenmiştir.
Uluslararası Sağlık Tüzüğüyle (2005) DSÖ için öngörülen en önemli yetkilerden biri, uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumunun varlığının tespiti olup (m. 12), bu tespitin ardından Örgüt, taraf devletlere bu tür bir duruma ne şekilde yanıt verileceğine dair geçici tavsiyelerde bulunabilmektedir (m.1, 15, 17, 49). Bir diğer ifadeyle uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumu teşkil edebilecek bir olay olduğunda ilgili taraf devlet DSÖ’ye bildirimde bulunma yükümlülüğündeyken, bu tür bir durumun mevcudiyetini tespit yetkisi Örgüte bırakılmıştır. Şayet uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumu tespit edilirse Genel Direktörün taraf devletlere, uygulanacak uygun sağlık önlemlerine dair geçici tavsiyelerde bulunması öngörülmektedir (.Fidler, s. 378; Mack, s. 376, 377). Örgüt ayrıca, süregelen spesifik halk sağlığı risklerine karşı hastalığın uluslararası alanda yayılmasını önlemek veya azaltmak ve uluslararası dolaşıma müdahaleyi asgarî düzeye indirmek için taraf devletlerce uygulanabilecek uygun sağlık önlemlerine dair daimî tavsiyelerde de bulunma yetkisiyle donatılmıştır (m. 1, 16, 17, 53). Uluslararası Sağlık Tüzüğüne (2005) taraf devletler bakımından, DSÖ’nün gerek geçici gerek daimî tavsiyeleri bağlayıcı olmamakla birlikte, bu tavsiyelerden farklı alınacak sağlık önlemlerinin m. 43’teki koşullara uygun olması gerekmektedir. Bu çerçevede Uluslararası Sağlık Tüzüğünde (2005) izin verilen sağlık önlemlerinin, bu Tüzüğe taraf bir devletin, ülkesini hastalıklardan korumak için uluslararası dolaşıma uygulayabileceği azamî önlemler olduğu söylenebilir (Alexandrowicz, s. 53). Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) ile DSÖ için öngörülen diğer işlevler arasında, taraf devletlerle iş birliği ve onlara teknik yardım sunulması (m. 5/3, 10/3, 13), diğer uluslararası örgüt ve kurumlarla iş birliği (m. 14) ve Tüzüğün yorumlanması veya uygulanmasıyla ilgili olarak ortaya çıkabilecek bir uyuşmazlığın çözümü konusundaki işlevler (m. 56) sayılabilir.
ULUSLARARASI SAĞLIK TÜZÜĞÜNÜN HUKUKİ BAĞLAYICILIĞI
Bu Tüzüğün amacı ve kapsamı, uluslararası trafik ve ticarete gereksiz müdahaleden kaçınarak ve halk sağlığı açısından ortaya çıkacak risk ile orantılı ve sınırlı olarak, hastalıkların uluslararası yayılmasını önlemek, bu hastalıklara karşı korunmak, yayılmalarını kontrol etmek ve halk sağlığı açısından gerekli yanıtı vermektir. Yukarıda 2.maddesini verdiğimiz 2005 tarihli Uluslararası Sağlık Tüzüğü'ne taraf 194 ülkeden her biri, uluslararası sonuçları olabilecek bir halk sağlığı acil durumunda hızlı bir şekilde bilgi toplamak ve paylaşmakla yükümlüdür.Öte taraftan Uluslararası Sağlık Tüzüğü(2005)’nün hukukî niteliği konusunda doktrinde üç farklı görüş bulunmaktadır.Bu 3 görüşü kısaca belirtmek gerekirse ; bunlardan ilki, Asamble tarafından kabul edilen bu belgelerin bağlayıcı bir uluslararası örgüt kararı, dolayısıyla tek taraflı işlem olduğudur.Buna karşılık bir diğer görüş ise, uluslararası sağlık tüzüklerinin bir uluslararası antlaşma olduğunu ileri sürmektedir. Nihayet üçüncü bir görüşe göre, uluslararası sağlık tüzüklerini doğrudan bir antlaşma ya da uluslararası örgüt kararı olarak nitelendirmek, bu belgelerin her ikisinden de özellikler barındırması nedeniyle güç olup uluslararası sağlık tüzükleri sui generis bir belgedir.2 DSÖ Anayasası m. 2/k ve 21’de öngörülen tüzükler, DSÖ’nün, normatif işlevini yerine getirirken başvurabileceği bir hukukî araçtır. Asamble, DSÖ Anayasası m. 21 ve 22 çerçevesinde, belirli konulara ilişkin olarak oy çokluğuyla, belirlenen süre içinde reddetmeyen veya çekince ileri sürmeyen üye devletler için bağlayıcı tüzükler kabul etme yetkisini haizdir. Uluslararası Sağlık Tüzüğü de belirtilen tüzüklerden biridir. Asamble tarafından kabul edilen bu tüzükle, yalnızca, belirli bir süre içinde tüzüğü reddetmeyen ya da tüzüğe çekince ileri sürmeyen üye devletler bağlanır (opting-out). Dolayısıyla buradan hareketle ilgili tüzüğün üye devletler bakımından hukuki bağlayıcılığının bulunduğunu söylemek mümkündür.
DSÖ TÜZÜKLERİNİN BAĞLAYICILIK KAZANMA YÖNTEMİ: “OPTING- OUT” SİSTEMİ
Uluslararası sağlık tüzüklerinin üye devletler bakımından bağlayıcı güç kazanması konusunda DSÖ Anayasası m. 22’de de benimsenen ve bir uluslararası örgüt organınca genellikle çoğunluk oyuyla kabul edilen bir işlemin bağlayıcı hukukî etkisinden üye devletlerin itiraz yoluyla kaçınabilmesini öngören usul, uluslararası hukukta “opting out” ya da “contracting-out” olarak adlandırılmaktadır (Yemin, 1969: 201). “Opting-out” sistemin en önemli özelliği bir üye devletin, kurucu anlaşmada bu sistem çerçevesinde kabul edilmesi öngörülen bir örgüt işlemiyle bağlanmaktan kaçınmak için belirli bir süre içinde özellikli bir işlem yapmaması, yani hareketsiz kalması durumunda o işlemle bağlanmasıdır (Fitzmaurice, 2005: 488- 489). “Opting-out” sisteminin karşıtı ise “opting-in” veya “contracting-in” olarak adlandırılan sistemdir. Anlaşmalar hukuku bağlamında “opting-in” sisteminin özü, geleneksel olarak, bir devletin anlaşmayla bağlanması için o devletin bu iradesini, yani bağlanma rızasını açıkça ortaya koyan olumlu bir davranışta bulunması fikrine dayanmaktadır (Yemin, 1969: 201). Bu olumlu davranış çoğunlukla imza, kabul, onay, tasvip ya da katılma şeklinde somutlaşmaktadır.
“Opting-out” sisteminde, uluslararası örgüt organının kurucu anlaşma hükümlerine dayanarak ve genellikle çoğunluk oyuyla kabul ettiği bir işlemin üye devletler bakımından bağlayıcı hale gelmesi için onay, uygun bulma veya kabul gibi bir işleme gerek yoktur. Bunun yerine üye devletler yalnızca opting-out sisteminden yararlanmak istedikleri zaman, açık irade beyanında bulunmaktadır. Üye devletlerin, kurucu anlaşma çerçevesinde yetkili uluslararası örgüt organı tarafından kabul edilen teknik standartlarla bağlanmayı kabulünün bu devletlerin zımnî rızasıyla açıklandığı varsayılır. Aynı zamanda, söz konusu standartlarla hukuken bağlanmak istemeyen üye devletlere belirli bir süre içerisinde açıkça itirazını bildirmek yoluyla bu standartlarla bağlı olmama imkânı da tanınmaktadır. “Opting-out” sistemi hem devletlerin egemenliği hem de özellikle teknik standartlar belirleme konusunda önemli rol üstlenen uluslararası örgütlerin normatif yetkileri arasında bir denge kurulması ihtiyacı sonucunda ortaya çıkmıştır. “Opting-out” uygulamasına başvurulmasının temel amacı, bir ya da birkaç devletin itirazının uluslararası Örgütün özellikle teknik standartlar belirleme konusundaki normatif yetkisini etkilemesinin önlenmesidir. Dolayısıyla “opting-out” sisteminin etkisi ve avantajı, itiraz eden devletin teknik standartların uygulanması bakımından istisna tutulması ve bu itirazın da karşı çıkmayan devletler bakımından söz konusu standardın kabul edilmesini ya da bağlayıcı hukukî etki doğurmasını engellememesidir (Samancı, 2014: 138). Bununla birlikte uygulamada devletlerin teknik standartların dışında kalmanın yaratacağı olumsuz etkiyi gözeterek “opting-out” olanağının bulunduğu durumlarda dahi bu hakkı kullanmaktan genellikle imtina ettikleri görülmektedir (Fitzmaurice, 2005: 489).
DSÖ üyesi bir devletin belirlenen sürede “opting-out” hakkını kullanmamasının, hukukî sonuçları DSÖ Anayasası m. 22’de dolaylı ve zımni olarak düzenlenmektedir. Nitekim Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) m. 59/1 son cümlede, üye devletlere Tüzüğün Asamble tarafından kabul edildiğine dair yapılan bildirimden sonraki 18 aylık süre dolduktan sonra Genel Direktöre ulaşacak bir ret veya çekince bildiriminin herhangi bir etki doğurmayacağı açıkça belirtilmiştir. Dolayısıyla bir devlet, Uluslararası Sağlık Tüzüğünü (2005) kabul etmediğine dair bildirimde bulunmak için verilen 18 aylık süre boyunca sessiz kalırsa, o devlet Tüzük hükümleriyle bağlı kabul edilecektir. Belirlenen süreden sonra yapılan ret veya çekince işlemleri hükümsüzdür.
ULUSLARARASI SAĞLIK TÜZÜĞÜ’NÜN UYGULANMASIYLA İLGİLİ OLUŞABİLECEK UYUŞMAZLIKLARIN ÇÖZÜMÜ
İlgili tüzüğün 56.maddesinde bu durumun oluşması ihtimalinde çözüm yollarının nasıl olabileceği sırasıyla belirtilmiştir.
Öncelikle iki ya da daha fazla taraf devlet arasında bir ihtilaf olması halinde, ilgili taraf devletler ilk etapta müzakereler aracılığıyla veya dostane girişim, arabuluculuk veya uzlaştırma yöntemleri dahil olmak üzere kendi belirleyecekleri diğer barışçı yollarla ihtilafın çözümlenmesine çalışacaklardır. Bu yolla çözüme varılmaması durumunda ilgili taraf devletler ihtilafı, bunun çözümlenmesi için her türlü gayreti sarf edecek olan Genel Direktör’e havale etme konusunda mutabık kalabilirler.
Öte taraftan bu tüzüğün 56.maddesinin 3. fıkrasında; ‘Bir taraf devlet, taraf olduğu bu tüzüğün yorumu ve uygulanması ile ilgili olarak çözümlenmemiş tüm ihtilaflar ya da aynı yükümlülüğü kabul eden diğer bir taraf devlet ile ilişkili özel bir ihtilaf için zorunlu hakemliği kabul ettiğini Genel Direktör’e yazılı olarak herhangi bir an beyan edebilir. Hakemlik, hakemliğin talep edildiği an uygulanabilir olan İki Devlet Arasında Hakemliğe Konu İhtilafların İhtiyari Hakemlik Kuralları Kalıcı Mahkemesi uyarınca yapılacaktır. Zorunlu hakemliği kabul eden taraflar hakemlik kararını bağlayıcı ve nihai olarak kabul edeceklerdir. Genel Direktör, uygun olduğu üzere, Sağlık Asamblesine, bu gibi faaliyeti bildirecektir.’ denilerek ihtilafa karşı diğer bir çözüm yolu belirtilmiştir.
Son olarak bu tüzükteki hiçbir şeyin, taraf devletleri, taraf oldukları herhangi bir uluslararası anlaşma kapsamında, diğer hükümetler arası kuruluşların veya herhangi bir uluslararası anlaşma altında oluşturulmuş, ihtilafları çözme mekanizmalarına başvurma hakkından alıkoyamayacağı ve de tüzüğün yorumu ve uygulanmasıyla ilgili olarak DSÖ ile bir ya da birden fazla taraf devlet arasında ihtilaf olması halinde meselenin Sağlık Asamblesi’ne iletileceği tüzüğün 56.maddesinin 4. ve 5.fıkralarında belirtilmiştir
ULUSLARARASI SAĞLIK TÜZÜĞÜNE AYKIRI DAVRANAN TARAF DEVLETİN ULUSLARARASI SORUMLULUĞU
Uluslararası Hukuk Komisyonu'nca hazırlanan 2001 tarihli Uluslararası Haksız Bir Fiilden Ötürü Devletin Sorumluluğu belgesinin 1. maddesi uyarınca, devletler uluslararası düzeydeki haksız fiillerinden sorumludur. Haksız fiil, uluslararası bir yükümlülüğün ihlali anlamına gelir. İhlal, “bir yükümlülüğün gerektirdiği şeye uymayan eylemdir”. Uluslararası Sağlık Tüzüğü de bir uluslararası yükümlülük doğuracağından ilgili tüzüğe taraf devletin DSÖ ile süratle ve şeffaf bir şekilde bilgi paylaşmaması yasal yükümlülüklerin ihlal edilmesi anlamına gelir.Neticede taraf devletler, uluslararası haksız fiillerden ötürü yasal olarak sorumlu tutulabilecektir.Taraf devletin sorumluluğu, haksız fiillerden kaynaklanan zararların tazminini içerir. Diğer bir ifadeyle devletlerin uluslararası bir haksız fiilden kaynaklanan zararlar için tazminat ödemeleri gerekmektedir. Zararlar maddi veya manevi zararları içerir. Zarara uğrayan devletler “ayni telafi, tazminat, kefaret ve tekrarlanmama güvencesi ve teminatları şeklinde” tazminat alma hakkına sahiptir
SONUÇ
Bulaşıcı hastalıkların uluslararası alanda yayılması ve bunu önlemek üzere devletler tarafından farklı şekilde uygulanan tedbirlerin uluslararası ticaret ve dolaşım üzerinde yarattığı olumsuz etki, 19. yüzyıldan itibaren devletleri halk sağlığı alanında iş birliği yapmaya yöneltmiştir. Bu iş birliği çerçevesinde bağıtlanan uluslararası sağlık sözleşmelerinde öngörülen ve uluslararası ticaret ve dolaşıma asgarî ölçüde müdahale edilmesini amaçlayan tedbirler yoluyla kolera, veba ve sarıhumma gibi belirli bulaşıcı hastalıkların uluslararası alanda yayılmasının önlenmesi hedeflenmiştir. Diğer taraftan uluslararası sağlık sözleşmeleri çerçevesinde çeşitli görevlerin yerine getirilmesi ve sağlık alanında iş birliğinde sürekliliğin sağlanması amacıyla uluslararası kurumlar kurulmuştur. II. Dünya Savaşı sonunda herkesin mümkün olan en yüksek sağlık düzeyine ulaşması amacıyla evrensel düzeyde faaliyette bulunmak üzere kurulan Dünya Sağlık Örgütü (DSÖ), uluslararası sağlık çalışmalarında yönlendirme ve koordinasyonu sağlama genel işlevini haizdir. Bu bağlamda Örgüt, kurucu antlaşmasıyla, üye devletleri sağlık alanına ilişkin faaliyetlerinde belirli bir yönde davranmaya yöneltmeyi hedefleyen çeşitli hukukî belgelerin kabulü konusunda yetkilendirilmektedir. Bahsedilen belgeler, sözleşmeler, tüzükler ve tavsiyeler olup, bu belgelerin kabulü konusunda yetkili organ Dünya Sağlık Asamblesidir (DSÖ Anayasası m. 19-23). Sözleşmeler ve tüzükler tarafları bakımından bağlayıcı iken, tavsiyelerin hukuken bağlayıcılığı bulunmamaktadır.
DSÖ Anayasası m. 19 çerçevesinde Asamble tarafından Örgütün yetkisi dâhilindeki her türlü meseleye ilişkin olarak sözleşme veya anlaşmalar kabul edilebilir. Asamble tarafından kabul edilen sözleşmelerin üye devletler için bağlayıcı hâle gelmesi her devletin kendi anayasal usulleri çerçevesinde mümkün olup, bu bakımdan uluslararası antlaşmaların bağlayıcılık kazanmasında geleneksel olarak uygulanan yöntemden farklı bir usul söz konusu değildir. Asamble tarafından kabul edilen tüzükler ise, sadece DSÖ Anayasasının 21. maddesinde sayılan ve hastalıkların uluslararası alanda yayılmasını önlemeyi amaçlayan tedbirler ile bazı teknik standartların belirlenmesi gibi Örgütün amaçları bakımından önemli ve daha acil uygulanmayı gerektirebilecek konuları içermektedir. DSÖ Anayasası m. 22’ye göre tüzükler, üye devletlere Asamble tarafından kabul edildiğinin bildirilmesinin ardından, bu bildirimde belirtilen sürede Genel Direktöre ret veya çekince beyanında bulunanlar hariç, tüm üye devletler bakımından yürürlüğe girer ve bu devletler için bağlayıcıdır. Yani DSÖ Anayasası m. 22 ile tüzüklerin üye devletler için bağlayıcılık kazanmasında “opting-out” sistemi benimsenmiştir. “Opting-out” sisteminde, kurucu andlaşma çerçevesinde uluslararası örgütlerin yetkili organlarında genellikle çoğunluk oyuyla kabul edilen bir işlemin bağlayıcı hukukî etkisinden kurtulmak isteyen üye devletler belirli bir süre içinde Örgüte bildirimde bulunmakta, bu süre içinde sessiz/hareketsiz kalan üye devletler ise söz konusu işlemle bağlanmaktadır. Uluslararası dolaşıma ve ticarete asgarî müdahale ile hastalıkların uluslararası alanda yayılmasının önlenmesini amaçlayan Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005), DSÖ üyesi devletler bakımından “opting out” sistemi çerçevesinde bağlayıcı güç kazandığından bu belgenin hukukî niteliği konusunda doktrinde görüş ayrılıkları ortaya çıkmıştır. DSÖ Anayasası m. 21 ve 22 çerçevesinde Asamble tarafından kabul edilen Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005), Örgütün yetkili organınca kabul edilen bir karar olarak somutlaştığından tek taraflı işlem olarak nitelendirilebilmektedir. Bununla birlikte hem DSÖ Anayasası m. 2/k ve 22 hem de Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) hükümleri bir arada değerlendirildiğinde, bu belgenin bir uluslararası antlaşma olarak kabul edilmesi de mümkün görünmektedir. Zira DSÖ Anayasası m. 2/k’da, Örgütün, üye devletlere hem sözleşmeleri hem de tüzükleri önerebileceği hükme bağlanmıştır.
Ayrıca üye devletler, DSÖ Anayasası m. 22’de öngörülen “opting-out” sistemi çerçevesinde bahsedilen belgeyle bağlanma yönündeki rızalarını açıkça değilse de zımnen açıklamaktadır. Dolayısıyla DSÖ üyesi devletlerin, Asamble tarafından kabul edilen Uluslararası Sağlık Tüzüğüyle (2005) kendi rızaları dışında bağlanmaları söz konusu değildir. Bu çerçevede Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (2005) bağlayıcılık kazanması konusunda kabul edilen “opting-out” sistemi, özellikle uluslararası dolaşımın ve ticaretin hızla artması neticesinde hastalıkların uluslararası alanda yayılması riskine karşı süratle ve etkili bir şekilde cevap verilebilmesine olanak sağlayan esnek ve basitleştirilmiş bir yöntem olarak değerlendirilebilir. Bilindiği üzere bir belgenin antlaşma olarak nitelendirilebilmesi için, ona verilen isim değil, uluslararası hukuk kişilerinin uluslararası hukuka tâbi hukukî sonuçlar doğurmak üzere karşılıklı irade uyuşmasının saptanması önemlidir. Bu husus Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (2005) hükümleriyle beraber değerlendirildiğinde, söz konusu belge bir uluslararası antlaşma olarak nitelendirilebilir. Zira Uluslararası Sağlık Tüzüğü (2005) hükümleri incelendiğinde, bu belgenin hem kendisine taraf devletler hem de DSÖ bakımından hak ve yükümlülükler yarattığı; geleneksel bir antlaşma hükümleri ile benzer bir sistematik çerçevesinde düzenlendiği ve belirli koşullar dâhilinde çekince ileri sürülmesi imkânının bulunduğu; BM Antlaşmasının 102. maddesi uyarınca BM Genel Sekreterliğinde tescil edildiği; DSÖ üyesi olmayan devletlerin de bu belgeye taraf olabildiği; bu belgenin kendisinden önceki uluslararası sağlık sözleşmelerinin ve tüzüklerinin yerine geçtiği görülmektedir. Sonuç olarak, DSÖ üyesi devletlerin tamamının taraf olduğu ve halk sağlığı alanında ortaya çıkabilecek farklı risklere uyarlanabilecek şekilde tasarlanmış Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (2005) hukukî niteliğine dair tartışmaların en başta teorik açıdan önemli olduğu söylenebilir. Bu Tüzük ile devletler, bir taraftan hastalıkların uluslararası alanda hızla yayılabilmesi riskine karşı kendi ülkelerini koruyabilmeyi, diğer taraftan kendi ülkelerinde hastalık görüldüğünde özellikle ticarî ve ekonomik çıkarlarının diğer devletlerce alınabilecek önlemler karşısında en az düzeyde etkilenmesini hedeflemektedir. Sağlık alanında evrensel düzeyde iş birliğinin ve koordinasyonun sağlanması amacıyla kurulan DSÖ bünyesinde konunun uzmanlarınca hazırlanan ve hükümlerinin içeriği itibarıyla teknik niteliği ağır basan Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (2005), bağlayıcı niteliği konusunda tartışma bulunmamaktadır ve uygulanmasının genel olarak uluslararası toplumun yararına olduğu ifade edilebilir. Taşıdığı kendine has özellikleri nedeniyle, hukukî niteliği konusunda farklı görüşler ortaya konulmakla birlikte, Uluslararası Sağlık Tüzüğünün (2005) antlaşmalarla daha çok ortak noktası bulunduğu söylenebilir.
AVUKAT NİSA DOLMACI
Comments